Есть страны, где государственные институты работают. Есть страны, где, чтобы занять важную государственную должность, нужно доказать, что ты знаешь, что делаешь. А есть страны, где главным критерием, похоже, становится умение оказаться в хороших отношениях с нужной партией в нужный момент.
В такой системе компетентность не исчезает совсем. Ее просто отодвигают куда-нибудь подальше, чтобы не мешала. А гражданину остается наблюдать за административным спектаклем, в котором у учреждений все прекрасно на бумаге: есть здания, начальники, печати, оргструктуры, пресс-конференции и бюджеты. Проблемы начинаются, когда от них требуется сделать именно то, ради чего они и были созданы.
Получается почти идеальный парадокс современного государства: учреждения функционируют административно, но не институционально.
Теоретически руководящая должность в государственном учреждении должна быть результатом простого сочетания: профессиональная компетентность, опыт, добропорядочность, управленческие способности и результаты. На практике все оказывается гораздо более «гибким».
Нужен опыт? Можно решить.
Нужна экспертиза? Можно трактовать.
Нужны результаты? Вот здесь уже сложнее, потому что результаты предполагают, что человек действительно что-то сделал.
Зато если есть правильная политическая поддержка, некоторые неудобные требования административной реальности, похоже, становятся вполне обсуждаемыми. Так появляется весьма интересный вид в государственном управлении: партийный менеджер.
Не обязательно человек, который доказал, что способен руководить учреждением. Достаточно того, кто доказал, что способен занять кресло руководителя. Разница принципиальная.
Профессионал строит свой авторитет на компетентности. Политический ставленник может строить его на самом факте назначения. Первому нужно убеждать людей знаниями и результатами. Второму иногда достаточно убедить нужных людей в том, что его стоит назначить.
Остальное оформят указом, приказом, постановлением или конкурсом с на удивление предсказуемым результатом.
И потом мы удивляемся, почему учреждения не работают
Трудно требовать эффективности от учреждения, которое заполнили людьми, отобранными прежде всего по принципу лояльности, а не профессионализма.
Это примерно как нанять хирурга за то, что он прекрасно организовывает партийные мероприятия, а потом возмущаться, почему операция прошла не по плану.
«Но почему система не работает?»
Потому что системы не работают за счет пресс-конференций, лозунгов и декоративных дипломов. И уж точно не за счет партийной принадлежности.
Государственное учреждение работает тогда, когда люди внутри него понимают, что должны делать, имеют необходимые инструменты, несут ответственность, оцениваются по результатам и отвечают за провалы.
Когда же главным критерием становится вопрос «чей это человек?», учреждение начинает напоминать административный филиал партии. И вот здесь начинается настоящая проблема: оно работает уже не столько на гражданина, сколько на выживание собственной системы.
Государство обладает удивительной способностью производить бумаги о собственной неэффективности
В некомпетентной администрации всегда кипит работа.
Очень много работы.
Проводятся заседания. Создаются комиссии. Формируются рабочие группы. Пишутся отчеты. Запрашиваются мнения. Рассылаются письма. Требуются уточнения. Созываются новые заседания, чтобы уточнить то, что обсуждалось на предыдущих.
А после всего этого делается вывод, что вопрос необходимо «продолжить изучать».
Это одна из самых изысканных форм институциональной некомпетентности: быть постоянно занятым, но так и не стать эффективным.
Гражданин приходит с проблемой. Учреждение отвечает ему регистрационным номером. Потом сроком рассмотрения. Потом просьбой принести еще документы. Потом перенаправлением. Потом другой инстанцией.
В итоге проблема может остаться ровно там же, где была в самом начале, зато ее дело совершит впечатляющее путешествие по административным кабинетам.
Если бы за перекладывание ответственности вручали олимпийские медали, у нашей администрации уже были бы целые коллекции.
Компетентность опасна для системы, построенной на послушании
У настоящего профессионала есть один серьезный недостаток с точки зрения политизированной системы: он знает.
Знает, что нужно делать. Знает, когда решение неправильное. Знает, когда процедура абсурдна.
Знает, когда цель нереалистична. Умеет задавать неудобные вопросы. Умеет говорить «нет».
И, самое неприятное, может доказать результатами, что работать можно иначе.
Для здоровой системы это преимущество. Для системы, построенной на лояльности, это может стать проблемой.
Компетентного человека сложнее контролировать уже потому, что он способен профессионально обосновать свою позицию.
Некомпетентный, наоборот, может оказаться зависимым от покровительства. А зависимость рождает лояльность.
Так возникает идеальный замкнутый круг:
партия назначает → назначенный зависит от партии → учреждение политизируется → компетентность отодвигается на второй план → учреждение работает плохо → появляются проблемы → партия обещает реформы → партия назначает новых людей.
И цикл продолжается с той же торжественностью, теми же речами и теми же обещаниями.
Меняются только лица на плакатах.
Когда ответственность лежит на всех, она не лежит ни на ком
Одно из величайших изобретений плохо управляемой администрации — размытая ответственность.
Никто не виноват.
Все соблюдали процедуру. Все передали документы. Все проинформировали руководство. Все ждали ответа от другого учреждения. Все действовали «в пределах своих полномочий».
И каким-то чудом за конечный результат не отвечает никто.
Проблема лишь в том, что гражданин живет не в процедурах. Он живет в реальности.
Государство нужно оценивать по результатам, а не по количеству сотрудников, толщине папок, числу заседаний, речам о реформе или красоте организационной схемы.
Политизация имеет цену. И платит ее гражданин
Когда партия воспринимает государственные учреждения как ресурс для политического вознаграждения, счет оплачивает не партия.
Его оплачивает гражданин.
Государство теряет компетентных людей, которые уходят из системы, понимая, что профессиональные результаты не являются главным критерием оценки.
И, возможно, самое тяжелое последствие — потеря доверия к государству.
Когда гражданин видит, что учреждением руководят люди, у которых, судя по всему, нет необходимого опыта для такой ответственности, он начинает подозревать, что все заранее решено.
Когда видит, что плохие результаты не имеют последствий, начинает думать, что ответственности вообще не существует.
Когда видит, что должности меняются в зависимости от политического цвета, начинает воспринимать меритократию как красивое слово для официальных выступлений.
Так постепенно появляются цинизм, безразличие и привычка соглашаться с происходящим.
В этом и заключается высшая победа некомпетентной системы: она не просто дает плохие результаты, она убеждает людей, что плохие результаты — это нормально.
Настоящая реформа начинается там, где заканчиваются политические привилегии
Если мы хотим работающих государственных институтов, придется признать простую и не слишком популярную истину:
государственная должность — не партийный приз.
Это не награда за избирательную кампанию.
Не компенсация за лояльность.
Не парковочное место для политика, который не нашел себе другого занятия.
И не временная собственность партии, располагающей парламентским большинством.
Государственное учреждение принадлежит государству и гражданину. Поэтому ключевые должности должны занимать люди, способные доказать, что обладают необходимыми компетенциями.
А процедура отбора должна быть достаточно прозрачной, чтобы общество понимало, почему выбрали именно этого человека.
Проблема не в том, что в государстве нет компетентных людей.
Проблема в том, что государство не умеет ими пользоваться. Или, точнее, иногда предпочитает способным людям послушных.
Потому что профессионал задает вопросы. Критикует решение. Требует объяснений. Может отказаться подписывать то, что считает неправильным. И обычно имеет профессиональную репутацию, которой дорожит.
В администрации, где преобладают политические рефлексы, такая профессиональная независимость иногда оказывается куда неудобнее, чем некомпетентность.
Так мы и получаем абсурдную ситуацию: в государственных учреждениях работают очень хорошо подготовленные специалисты, но до должностей, где их опыт мог бы действительно что-то изменить, доходят немногие.
Зато находятся люди, которые начинают руководить учреждениями еще до того, как доказали, что умеют ими руководить.
Это полная противоположность нормальной логике.
В любой серьезной организации человека повышают после того, как он показал результат.
В клиентелистской системе его иногда сначала повышают, а результатов ждут уже потом.
Если они вообще появятся, конечно.
Иногда складывается впечатление, что мы живем в бесконечном административном спектакле.
Объявляются реформы. Запускаются стратегии. Открываются программы. Меняется руководство. Раздаются обещания. Проводятся конференции. Публикуются фотографии.
А гражданин ждет.
Ждет документ. Разрешение. Услугу. Ответ. Реформу.
Иногда он ждет даже объяснения, почему ничего не работает.
А когда спустя годы кто-то спрашивает, почему учреждение не показывает результатов, ответ звучит почти поэтично:
«Мы находимся в процессе реформы».
Разумеется, реформа всегда в процессе.
А результат, похоже, постоянно в отпуске.
Может быть, пора перестать путать существование учреждения с его работой, а занятие должности — с компетентностью для этой должности?
Сильное государство — не то, где больше всего начальников, учреждений и пресс-релизов.
Республика «и так сойдет»: как государство превратили в парковку для людей партии
Есть старая шутка про администрацию: если хочешь похоронить проблему, создай комиссию.
В Молдове эту шутку довели до совершенства.
Мы выстроили целую институциональную экосистему, в которой проблему можно не просто похоронить, а изучить, пересмотреть, снова проанализировать, вынести на консультации, согласовать, направить на рассмотрение и, в конце концов, вернуть отправителю на доработку.
Иными словами, государство работает. Просто не обязательно на гражданина.
Оно работает на бумаги.
На печати.
На оргструктуры.
На должности.
На заседания.
На пресс-релизы.
На отчеты о реформах.
На стратегии о стратегиях.
А иногда оно безупречно работает ради гораздо более простой цели: найти должность для политически подходящего человека.
Вот здесь и начинается проблема. И здесь же начинается комедия.
Потому что трудно всерьез воспринимать государство, которое торжественно рассуждает о меритократии, профессионализме и эффективности, тогда как общество раз за разом наблюдает, как некоторые из важнейших государственных должностей превращаются в административные награды.
В своего рода бонусы.
В официальное «спасибо» за верность.
Был рядом с партией?
Поздравляем.
Работал в кампании?
Прекрасно.
Защищал партию в публичном пространстве?
Еще лучше.
Есть опыт, необходимый для учреждения, которым предстоит руководить?
Ну… нельзя же хотеть всего сразу.
У нас есть реформы. Есть стратегии. Есть даже стратегии реформ.
Республика Молдова не страдает от недостатка документов о реформе государственного управления.
Наоборот, у нас есть стратегии, дорожные карты, программы, планы действий и законодательные проекты.
Есть даже Стратегия реформы государственного управления на 2023–2030 годы, а власти продолжают работать над модернизацией управления человеческими ресурсами и укреплением принципов прозрачности, меритократии и эффективности при наборе кадров.
И здесь появляется одно из самых занятных противоречий.
Если меритократия настолько важна, почему ее нужно регулярно изобретать заново?
Если профессионализм уже стал правилом, зачем нам все новые правила профессионализации?
Если система работает, почему требуется столько реформ, чтобы заставить ее работать?
Возможно, проблема вовсе не в отсутствии документов.
Возможно, проблема в том, что документы не занимают должности.
И, к счастью, документы не могут быть членами партии.
Учреждение — не партия. Но иногда начинает вести себя именно так
Государственное учреждение не должно иметь политического цвета.
Партии выигрывают выборы. Правительства меняются. Министры приходят и уходят.
Государственные служащие должны обеспечивать преемственность государства. В этом и состоит одно из фундаментальных различий между политикой и государственным управлением.
Самое печальное — компетентные люди начинают уходить.
Это цена, о которой говорят слишком мало.
Когда профессионал видит, что продвижение зависит не от результатов, а от связей, у него есть три варианта: смириться, вступить в игру или уйти.
Первое его разочаровывает.
Второе компрометирует.
Третье делает учреждение еще беднее.
Так запускается обратный отбор.
Очень хорошие, но независимые специалисты теряют мотивацию.
Не самые сильные, зато очень лояльные становятся незаменимыми для системы.
В результате учреждение может сохранить именно тех людей, которых эффективная система должна была бы оценивать наиболее строго.
Получается административный дарвинизм наоборот.
Выживает не самый компетентный.
Выживает самый политически приспособленный.
Заседание: национальный вид спорта администрации
Не будем забывать и об одном из самых успешных направлений деятельности государства: заседаниях.
Рабочее заседание. Оперативное заседание. Внеочередное заседание. Межведомственное заседание. Координационное заседание. Мониторинговое заседание. Оценочное заседание. Повторная оценка.
И, конечно же, заседание, на котором обсуждаются результаты предыдущих заседаний.
В такой системе деятельность идет постоянно.
С результатом сложнее.
Чиновник вполне может провести весь день, обсуждая проблему гражданина, а времени на решение самой проблемы уже не останется.
Но ничего страшного.
Будет протокол.
А протокол — высшее доказательство того, что государство было занято.
Официальный пресс-релиз: место, где все проблемы превращаются в «значительный прогресс»
Еще одно прекрасное изобретение — институциональный пресс-релиз.
Проблема больше не проблема.
Это «вызов».
Провал больше не провал.
Это «урок».
Задержка больше не задержка.
Это «оптимизация процесса».
Отсутствие результата больше не отсутствие результата.
Это «промежуточный этап».
А некомпетентность никогда не называется некомпетентностью.
Это «необходимость укрепления институционального потенциала».
Какая прекрасная формулировка.
Не знаем, что делать?
Укрепляем потенциал.
Не получилось?
Совершенствуем механизмы.
Не работает?
Оптимизируем процессы.
Нет результатов?
Ускоряем реализацию.
Все равно не идет?
Разрабатываем новую стратегию.
А потом удивляемся, почему люди больше не доверяют государству
Доверие не создается рекламными щитами, лозунгами, имиджевыми кампаниями или официальными фотографиями.
Оно появляется тогда, когда гражданин видит, что учреждение работает даже в том случае, если он там никого не знает.
Когда получает ответ вовремя.
Когда правила одинаковы для всех.
Когда профессионала повышают потому, что он действительно хорош, а не потому, что он «чей-то».
Когда некомпетентного руководителя снимают за плохие результаты, а не сохраняют благодаря хорошим связям.
Когда общественные деньги расходуются ответственно.
Когда за ошибки есть последствия и кто-то берет ответственность на себя.
Когда результат действительно имеет значение.
Иначе государство превращается в лотерею, а гражданин начинает думать, что единственный способ решить проблему — знать нужного человека.
Именно в этот момент государственное учреждение теряет свою настоящую функцию.
Никто не требует, чтобы государственными структурами руководили гении.
Было бы достаточно людей, которые понимают свою сферу, знают законодательство, имеют соответствующий опыт, умеют управлять людьми и деньгами, способны принимать решения и, главное, отвечать за них.
Вот и все.
Это не завышенное требование.
Это необходимый минимум.
Если частная компания назначает руководителя подразделения, не проверив его опыт, она рискует потерять деньги.
Когда то же самое делает государство, потери несут миллионы граждан.
И вот эту простую деталь политики очень легко забывают:
государственные деньги не принадлежат им.
Государственные должности не принадлежат им.
Государственные учреждения не принадлежат им.
Страна не является собственностью партии, победившей на выборах.
Европейская интеграция делается не так. Европа начинается в учреждении, куда гражданин приходит с проблемой и выходит с решением.
Все остальное — декорации.
Заседания.
Пресс-релизы.
Стратегии.
И, конечно же, еще одна реформа, которая должна реформировать предыдущую реформу.
Но, возможно, однажды у нас хватит смелости провести самую простую реформу из всех:
назначать компетентного человека на должность, которой он достоин, ответственного человека туда, где нужно принимать решения, а общественный интерес ставить выше партийного.
Тогда нам больше не придется объяснять, почему государство не работает.
Потому что оно наконец заработает.