Республика Молдова, похоже, снова и снова повторяет один и тот же урок, так и не усвоив его. История последних более чем тридцати лет показывает простую вещь: правительства терпели неудачу не потому, что пытались реформировать государство, а потому, что в определённый момент переставали слушать общество. Первоначальный успех перерастал в убеждение, что любое решение оправдано уже потому, что оно исходит от тех, кто находится у власти.
Каждое правительство начинало с обещаний перемен, народной поддержки и политической легитимности. Почти все заканчивали одной и той же ошибкой: путали победу на выборах с правом единолично решать судьбу страны. Вместо того чтобы строить государство вместе с обществом, власти начинали считать, что парламентского большинства достаточно для проведения любой реформы.
Именно так было дискредитировано множество важных проектов. Не потому, что сама их идея была ошибочной, а потому, что способ их продвижения разрушал доверие людей.
Уроки истории: от 1990-х годов до европейского пути
Если оглянуться назад, история оказывается удивительно последовательной. Власти 1990-х годов утратили связь с экономическими и социальными реалиями. Аграрии обладали властью, но не имели возможности модернизировать государство. Демократические альянсы были подорваны внутренними конфликтами и не сумели объяснить населению реформы, которые продвигали.
Коммунисты в итоге поверили, что конституционное большинство равнозначно постоянной поддержке граждан. А после 2010 года, в период, когда Республика Молдова заметно сближалась с Европейским союзом, политические конфликты, коррупция и захват государственных институтов подорвали доверие значительной части общества к самой идее европейской интеграции. Смена политических акторов не изменила привычек власти.
Историческая возможность вступления в Европейский союз и риск для общественного единства
Сегодня Республика Молдова переживает, вероятно, наиболее благоприятный период за всю историю своего существования с точки зрения сближения с Европейским союзом. Переговоры о вступлении открывают историческую возможность — возможно, самую важную со времени обретения независимости.
Именно поэтому каждое крупное решение необходимо оценивать не только с точки зрения административной эффективности, но и с учётом его влияния на сплочённость общества. И именно здесь возникает больше всего вопросов.
Административно-территориальная реформа: между необходимой модернизацией и игнорированием интересов общин
Административно-территориальная реформа представляется как одно из важнейших преобразований системы публичного управления. Модернизация необходима. Никто не оспаривает, что нынешняя система имеет проблемы и должна быть адаптирована к новым демографическим и экономическим реалиям. Однако модернизация не может становиться самоцелью и не может проводиться с игнорированием тех общин, которым она, как утверждается, должна помочь.
Реформа такого масштаба — это не просто изменение административных границ на карте. Она меняет отношения между государством и гражданином. Она определяет, кто принимает решения, кто управляет ресурсами и насколько близко к людям остаются государственные учреждения.
Поэтому подобные изменения требуют трёх важнейших составляющих: профессионального обоснования, реальных консультаций, а также политического и общественного консенсуса. При их отсутствии даже хорошая идея может привести к противоположным результатам.
Проверка демократической зрелости: диалог с местной администрацией и гражданским обществом
В последние месяцы многочисленные представители местной публичной администрации, а также гражданского общества выражали сомнения относительно того, как продвигается реформа. Независимо от политических позиций, их посыл заслуживает внимания: столь масштабные изменения не могут разрабатываться исключительно в кабинетах центральной власти.
Их необходимо обсуждать с теми, кто будет отвечать за их реализацию, и с гражданами, которым предстоит столкнуться с последствиями. Именно это и является проверкой зрелости демократии.
Сильное правительство — не то, которое принимает наибольшее количество реформ в рекордные сроки. Сильное правительство — то, которому удаётся убедить общество в необходимости и справедливости перемен. Европейские реформы нельзя проводить методами, противоречащими европейским ценностям.
Общественная легитимность против парламентского большинства
Существует принципиальная разница между законным правом принять реформу и общественной легитимностью, необходимой для её успешной реализации.
Парламентское большинство может принять закон за один день. Однако доверие граждан формируется годами, а утратить его можно за несколько месяцев. Именно к этому любая власть должна относиться с максимальным вниманием. Легитимность реформы определяется не только количеством голосов в парламенте, но и тем, насколько люди понимают, принимают и участвуют в переменах.
Когда примары, местные общины, эксперты или профессиональные организации задают вопросы, естественной реакцией в демократическом обществе не должно быть их отстранение или навешивание ярлыка противников реформы. Напротив, именно критические голоса могут помочь исправить ошибки до того, как они приведут к необратимым последствиям. Критика — не враг реформы. Её враг — отсутствие диалога.
Доверие к институтам и европейские принципы управления
В случае административно-территориальной реформы ставки значительно выше, чем простая реорганизация административных единиц. Речь идёт о самих отношениях между государством и гражданином. Если у людей возникнет ощущение, что решения принимаются без консультаций, что местная автономия ограничивается, а администрация отдаляется от общин, доверие к государственным институтам пострадает.
Между тем именно сейчас Республике Молдова необходимо обратное: больше доверия, больше единства и больше диалога.
Европейский союз — это не только доступ к финансированию или выполнение технических условий. Это также определённая административная и политическая культура. Принципы субсидиарности, местной автономии, децентрализации, публичных консультаций и участия граждан — не просто юридические понятия, а ценности, определяющие работу европейских демократий.
Поэтому возникает закономерный вопрос: можем ли мы строить европейские институты методами, которые часть общества воспринимает как чрезмерно централизаторские?
Риск поляризации в сложном электоральном контексте
Опыт других государств показывает, что успешными становились те административные реформы, которые готовились в течение длительного времени, были обеспечены финансированием и согласовывались как с местными властями, так и с гражданами. Там, где изменения проводились поспешно, без объяснений и минимального консенсуса, конфликты продолжались годами, а некоторые меры впоследствии пересматривались или полностью отменялись.
Республика Молдова не может позволить себе такой сценарий.
В ближайшие годы предстоят местные, президентские и парламентские выборы. В этот же период будут приниматься важнейшие решения, касающиеся европейского курса страны. В таком контексте самой большой ошибкой было бы превратить административную реформу в дополнительный источник поляризации.
Невозможно убедить общину поддержать общенациональный проект, если у неё возникает ощущение, что её мнение не было услышано при принятии решений, непосредственно затрагивающих её интересы. Модернизация системы управления необходима, однако она должна проводиться вместе с местной администрацией, а не вопреки ей.
Альтернативные решения: укрепление административного потенциала и фискальная децентрализация
Возможно, именно здесь следует изменить подход. Прежде чем обсуждать объединение примэрий, необходимо обсудить укрепление их административного и финансового потенциала. Фискальная децентрализация, стимулирование межмуниципального сотрудничества, укрепление городов в качестве региональных центров развития и добровольное объединение для предоставления публичных услуг — это решения, применяемые во многих европейских странах. Они могут приносить результаты, не разрывая связь между гражданином и местной властью.
Цель реформы заключается не в сокращении количества учреждений, а в повышении качества предоставляемых людям услуг. Если эта цель будет упущена из виду, реформа рискует восприниматься лишь как бюрократическая реорганизация, а не как проект модернизации. В конечном счёте настоящий вызов заключается в том, чтобы доказать: мы способны проводить реформы, которые сохраняются и работают независимо от того, кто находится у власти.
Заключение: Европа строится на доверии и уважении к гражданам
Республика Молдова упустила слишком много возможностей из-за отсутствия консенсуса и политических противостояний. Было бы жаль повторить ту же ошибку именно сейчас, когда европейская перспектива стала ближе, чем когда-либо.
Европа строится не только с помощью законов, принимаемых в Кишинёве. Европа строится на доверии граждан к тому, что государство их слушает, уважает и привлекает к принятию решений, влияющих на их будущее. Возможно, именно это и есть самая важная реформа, в которой нуждается Республика Молдова.